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        1. 浙江達能科技有限公司

          社會資本如何應對PPP領域綜合性趨勢?

          時間:2016-9-20 新聞類別:企業新聞 已閱:

          關于PPP模式在中國現階段的發展情況,從2014年提出PPP模式以來,經過兩年的發展,可能很多研究人員認為PPP剛剛起步,還有很大的發展空間。這個觀點我不否認,但是我個人認為現階段可能已經到了PPP模式發展的下半程。

          首先關于PPP模式的發展現狀,我覺得有必要先跟大家明確幾個概念。根據財政部發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》,社會資本取得回報的資金來源包括使用者付費、政府付費和可行性缺口補助等支付方式,現在我們能看到的運作過的所有項目大致分為這三類,一是由使用者來付費的,政府不承擔運營補貼支出責任;二是可行性缺口補助,使用者支付一部分費用,但不足以覆蓋全成本,這時候政府承擔部分運營補貼支出責任;三是由政府付費,政府承擔全部運營補貼支出責任。

          舉兩個簡單的例子。比如高速公路,可能有的人會把它歸到使用者付費,實際這不是一個正確的概念。一個高速公路項目動輒上百億的投資,使用者付費不足以覆蓋投資建設成本,它應該歸在可行性缺口補助。而污水處理項目不是可行性缺口補助,它應該是政府付費,因為居民交的水費不是直接交給污水處理廠,相當于政府先使用財政資金向污水處理廠支付了相關的運營費用??梢娫谟懻摵芏鄸|西的時候,概念是非常重要的。

          根據財政部PPP綜合信息平臺項目庫季報的數據,截止2016年6月30號,全國PPP入庫項目9285個,總投資達到10.62萬億元,按照剛才的回報機制,使用者付費項目個數占比46%,投資金額的占比大概是40%。政府對可行性缺口補助和政府付費兩種方式都負有一定的支付責任。而一旦政府負有支付責任的話,就會受到財政部"10%紅線"的限制。

          可以通過下圖讓大家看得更直觀一點。

          按回報機制統計的各期項目數對比(%)

          按回報機制統計的各期項目投資額對比(%)

          大家可以從財政部中心的數據看到1月、3月和6月使用者付費的項目數量對比有小幅下降。而政府負有支付責任的項目數量呈小幅上升的趨勢,從投資額來看也是這樣。實際上現在這個數據跟我們想象的有一些變化,存在由于概念定義不清晰而導致項目歸類的問題。我可以告訴大家,使用者付費的比例會更低,政府有支付責任的比例會更高,而實際情況跟這個還有一點出入。政府付費類及可行性缺口補助類項目占PPP項目數量和PPP項目總投資額比重在逐漸增大,純使用者付費項目數量占比和投資額占比逐漸減小,政府對PPP項目支付責任呈逐漸增大的趨勢。

          下面說10%紅線的問題。財政部發布實施的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提到,"每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%"。我使用現有的數據做了一個簡單的預測:根據財政部的數據,截止2016年6月30號,全國PPP項目入庫總投資額達到了10.6萬億元,月均增長率大概在5.4%。按照此速度增長,預計2016年末PPP項目總投資額將達到14.53萬億,這是關于投資額的預測。根據財政部國庫司2016年1月公布數據,2015年地方政府一般公共預算支出為15.02萬億元,增長率16.3%。假設2016年按照15%的增長率增長,那么2016年地方政府的一般公共預算支出約為17.27萬億元。在前兩批PPP項目中,一般低于10年的項目不被認可為一個PPP項目,可能是一個BT項目或者純粹的融資行為。假設PPP項目最短都需要10年來運營,在這種情況下,根據剛才的占比,大概60%的項目采用了政府付費和可行性缺口補助。這是一個相對保守的數據,而且這個比例還要增大。此外,隨著落地率的逐步提升,14.53萬億元乘以60%是政府負有的支付責任,除以十年得到每年的支付責任,政府10年付費總額大約是初始投資額的1.5倍左右。這樣算下來,2016年政府支出責任大概是1.3077萬億元。那么2016年政府用于PPP項目的支出大約是1.73萬億元。需要說明的是,剛才用的是相對保守的數據。

          (2016年政府支出責任=14.53萬億*60%*1.5/10年=1.3077萬億元)

          通過上述一系列的推論,得出一個結論:在全國一般公共預算支出增加規模和增長速度相對有限,但PPP項目數量和規模均增長迅猛的背景下,政府對PPP項目支出責任距離10%紅線的空間將越來越小。當前我國大力推進PPP項目,也為加快轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點起到了重要作用,但同時制度和相關配套政策還有待于進一步完善。

          那么當前PPP模式在推廣和實踐過程中呈現了什么特點?首先PPP項目多是由政府方發起的,特別是在PPP模式發展的上半程;第二,PPP項目操作和項目結構多是由政府方主導設計的;第三,交易對價資源(資源配套或財政補貼)都是由政府來掌控的;第四,合同體系及交易談判等環節中,政府相對更為強勢。PPP模式對社會資本來說,是一個新的、國家在力推的模式,于是這些以前做運營的企業為了自身的業務發展需要或基于其他考慮,無論懂與不懂都沖進去做了PPP。社會資本以"過河者"的身份充分響應政府制定的條件,盡可能保證公平競爭,也盡可能在價格和運營服務質量上發揮自身優勢,通過這樣一個相對穩定的模式來獲取收益。但是在政府制定的框架下,社會資本的自由度沒有那么高,也并沒有充分發揮自身專業優勢或先進理念。

          我相信隨著PPP模式的深入實踐,國家層面肯定會進一步構建完善配套政策。下一階段,政府和社會資本也將會總結前期的經驗,同時結合自身的資源優勢,繼續在PPP模式中充分發揮不同的作用。

          如何充分發揮社會資本的作用?

          在剛才所提到的背景下,政府付費空間日趨限制,政府負有支出責任項目的發展空間受到壓縮。比如2015年地方政府安排支出15.02萬億元,只留下1.5萬億元的PPP項目政府付費空間。同時政府付費空間的增長可能會放緩,2015年公共預算收入同口徑增長只有5.8%。在政府嚴控債務的情況下,公共預算支出的增長也將放緩,因此政府付費空間的增幅在未來也有很大可能放緩。

          與此對應的,各地仍然存在大量的投資建設需求,首先是新型城鎮化帶來的建設需求,城鎮人口每年要增加1400萬人以上,這是新增的需求。還有存量的需求,戶籍人口城鎮化率在39.9%,常住人口城鎮化率在56.1%,兩者相差16.2個百分點,由此大致可以判斷基礎設施和公共服務相對處于供給不足的狀態。同時還有產業升級帶來投資建設需求,對公共服務需求提高,如信息技術和智慧建設,就是現在大家提到的智慧城市和無線城市,都會催生更大的投資需求。

          PPP模式將會呈現出怎樣的狀態?我認為綜合性或將成為政府在現行制度環境下PPP模式實踐的一種選擇,這意味著政府在不增加甚至減少財政壓力的情況下,滿足更多的公共需求。

          什么叫綜合性的趨勢?其實質上是指具有協同或互補效應的綜合性的PPP項目。機制是通過項目組合、設計尋求項目間風險、收益和其他目標的平衡點。目標是在支出紅線下更高效地提供公共產品和服務,實現項目落地。這就要求政府和社會資本在項目結構設計上的更深層次合作。

          綜合性的PPP模式有什么好處?首先要充分利用10%紅線內的財政資金,來撬動更多的社會資本投資,通過PPP模式的結構設計,重新分配項目風險及收益;同時針對項目風險和收益進行量化、明確,從而使社會資本擁有一定的項目預期,以此帶動更多的社會資本投資。比如地鐵項目的投資體量非常大,也是通用的模式,大家可以用這種模式印證綜合性的理念。舉個例子:地鐵項目投資一般分為A部分和B部分。A部分有一部分是由政府投資,也有可能也交由社會資本來投資,這部分很大體量的投資怎么處理?通常根據它的投資額所約定的回報率并不高,一般為4%-5%,這是很通用的一個做法。B部分包括車輛、信號機電等,這部分投資相對較小,通常使用社會資本或者政府和社會資本合作,由他們共同投資建設運營。地鐵項目的收入包括票價收入以及沿線的一些收益(比如廣告的收益)。票價指結算票價,在這種機制設計下,要承擔一定的客流風險。即使運營收入不盡如人意,由于地鐵的投資體量非常大,前端的收益率雖然不高,但對投資人來說是相對可觀的。在這種情況下,投資人基本可以接受。如果運營部分也能獲得可觀收入,前端的固定部分收益加上后面的浮動部分收益,整體的收益水平也是非常令人滿意的。

          把傳統的、單一的、直白的方式,通過綜合性的特點設計并重新分配風險和收益,將收益分為固定和浮動兩種方式,讓社會資本拿到一部分收益,以此增加他們對項目的信心,這就是綜合性的理念在項目中的一個運用。

          還有一種,就是提供公共產品和服務供給的綜合解決方案,一次性解決一組公共產品,通過實現頂層設計,來推動社會發展,通過項目更高層次的組合與安排,全面提升地區就業、產業、社會服務事業等方面的建設,實現社會治理能力的快速提升。我們認為由于預算限制、綜合服務、社會發展或將成為政府推動綜合性PPP模式的動力。

          社會資本該怎么去應對PPP領域綜合性的趨勢?

          首先在預算限制條件下,PPP項目數量可能會受到相應的限制,對應的社會資本之間的競爭會加劇。這種情況下,社會資本如果想在這里搶占先機的話,首先要具有更高的項目識別和項目整合能力。要能更精確地識別綜合性趨勢下可能存在的項目機會,更靈活地運用各種手段組合、設計項目,準確評估項目機會。舉個例子,以前單體項目的財務模型很簡單,收入、支出、成本、折舊等很容易計算。在這種情況下,較低的成本是重要的競爭力之一。在呈現綜合性趨勢之后,可能會將幾個單體項目組合起來,消化其中的風險。也就是剛才說的,在政府減少或者不增加支出的情況下,滿足更多的公共服務需求。在這種理念指導下會演變出很多模式。

          同時,社會資本更加主動參與到PPP項目中去,主動響應政府需求,主動發揮自身的想象。在PPP的前半程,政府是主導,并提出明確的需求,社會資本準確響應,公平競爭,做好自己的項目,爭取相應的收益就可以了。但是到下半程,社會資本不能只響應政府號召,還要主動提出一些想法,這樣才可能在下半程搶占先機。

          我將參與PPP項目的社會資本分為三類,包括國有企業、民營企業和PPP項目基金,國有企業基本包括中央政府或地方政府投資和參與控制的企業?,F在一些大型的施工類型企業,基本等同于國有企業。民營企業,包括民間私人投資、民間私人經營、民間私人享受投資收益、民間私人承擔經營風險的法人經濟實體。民營企業在某些方面,比如技術或者運營能力很強,這是它的優勢,可以通過這種方式參與PPP項目。第三類是PPP基金,這個指專門成立服務于PPP項目的基金,發起人包括了財政部、省(市)政府、金融機構、大型央企(國企)、民營資本等。綜上,國有企業以施工類型企業為主,融資能力很強,擁有資金和施工的優勢。民營企業在特定的細分領域的運營能力很強,融資能力一般。即使是一些上市企業,融資能力也有限,成本可能并不是最低,對我國實體經濟的支持還不是那么盡如人意。PPP基金本身具有期限長、資金量充裕的特點,常作為資金提供方,本身沒有施工建設的能力,也沒有運營能力,通常以聯合體成員的方式參與PPP項目,風險偏好較低。

          通過上述這三種分類,我認為社會資本參與PPP項目應該具備三個能力,即項目施工、項目運營、融資等專業能力,同時也要承擔上述環節的相應風險。

          我將社會資本能力總結了一個能力三角:項目施工建設,項目運營,項目融資。在這三種能力下,如果進展到PPP的下半程,社會資本的能力要往前端去延伸,需要在項目前端識別風險,通過這種模式設計,強化自身承擔風險能力。社會資本在內部消化了一定的風險,并獲得由此帶來的收益。這個收益包含兩方面,一是字面上的收益;另一方面,在這種激烈競爭的前提下,有很多企業是拿不到項目的,如果能拿到項目,就實現了收益。我相信下半程競爭是非常慘烈的。

          從理念上,上半程政府主動選擇,社會資本在政府主導下,通過提供服務來獲得回報和收益。我認為到下半程,社會資本會從被動選擇到主動識別參與。財政部在2014年113號文里說的很明確提到,政府和社會資本合作項目,可由政府或社會企業發起,所以社會資本也是可以發起項目的。但現階段我們很少看到由社會資本發起的項目,基本是政府主動選擇,由社會資本來參與。所以如果下半程社會資本想搶占先機,一定要主動參與。第二,轉變理念,社會資本要把自己擺到和政府平等的位置上,是一個合作者,他們在這個過程中承擔了更多的風險,或者通過這樣的模式,更多發揮了社會資本的專業優勢,這些專業優勢應該有對應的收益。

          我對下半程社會資本的建議是:社會資本在現有的政策下,對PPP發展趨勢進行清晰的認識和判斷。通過轉變PPP合作理念,立足于自身能力,充分發揮自身優勢,從產品或服務供給者轉變為項目發起者、合作者。

          在這個過程中,社會資本需要做到什么?

          項目后端的嚴格執行跟前端是一樣的,不需要多說。在項目前端社會資本應該具備三方面能力:項目識別能力、財務分析能力和資源整合能力。

          項目識別能力是指:全面了解項目情況,深入分析自身優勢,探索自身優勢在項目各環節的作用。

          財務分析能力是指:在定量層面進行更加符合實際的財務假設,并考慮全生命周期,更加細致對項目進行測算。

          資源整合能力是指:結合自身優勢,充分發揮融資、建設、運營資源的優化配置,抓住項目收益、風險間的平衡點。

          根據以往的工作經驗,我們羅列了前端會涉及到的環節:

          1. 方案研究與設計階段工作,主要包括項目基本結構研究和論證、項目投融資模式研究和論證、項目技術研究論證、項目投資回報模式研究、項目風險分擔機制設計與論證。

          2. 財務分析階段工作,主要包括財務模型搭建與測試;財務模型應用,進行相關分析測算工作。

          給大家舉個例子,是某區一個棚戶區改造項目。區政府想對當地某鎮進行棚戶區改造,并借此進行產業開發,帶動當地產業發展。我們作為政府的第三方咨詢機構為此項目提供了模式設計,但前提條件是該區相對來說財政實力是比較好的,也恰好是因為這一點,我們才能讓這個模式最終落地。此項目是一個可行性缺口補助項目,主要是征地拆遷,還包含一些產業用房建設和經營活動,除去產業用房銷售收入,剩下的缺口由政府支付。具體實施模式為:區政府授權鎮政府,跟項目公司簽訂PPP協議,社會資本全資設立SPV,并找銀行貸款,用于項目前期投入。其中,社會資本獲得的收益是通過中標收益率來確定的。到這為止都是一個非常常規的棚戶區改造項目。

          帶動產業發展主要體現在項目后端對社會資本的一個要求,即要求社會資本參與項目中產業用地的土地出讓。這對社會資本的要求是對地方的產業發展很有信心,并且對項目的財務分析測算能力及風險承擔能力都有一定要求。通過這種模式設計,有效分散了政府土地出讓市場風險,也為當地產業發展提供了一定的保障。這就是所謂的綜合性,也就是把一些綜合性的需求或者一些綜合性的項目,通過結構設計體現出來。

          再舉一個簡單的例子,是某地的一個樂園項目。眾所周知現在旅游是一個熱點,比如長隆就運營的非常好,所以旅游投資成為了一個投資熱點。這個項目本身是包括樂園、商業配套及其他配套設施的綜合類PPP項目。

          我們的設計理念很簡單,目標就是通過項目落地來推動當地的經濟社會發展。因為如果一個樂園建立起來,確實能吸引周邊的人到當地去消費,這對當地的經濟帶動效應是非常明顯的,是一個很強的正效應,對于社會就業、稅收都會有所帶動。

          同時,我們通過合理的結構設計及獎補政策確保項目持續、穩定運營。社會資本充分發揮其專業性及資源整合、承擔風險的能力,因為政府除了提供政策以外,并沒有提供其他東西,所以社會資本要充分判斷這個項目到底能不能做,因為這個風險是由社會資本自身消化的。項目最終實現政府與社會資本雙贏及區域效益最大化。

          最后來談談結論,通過以上這些相應的數據,以及相應的資料分析,我們發現政府在政府付費類和可行性缺口補貼類PPP項目中的支出責任已經對地方政府造成了較大的壓力。為維持國家經濟的中高速增長和新型城鎮化建設的快速推進,固定資產投資作為重要貢獻點將保持增長勢頭。隨著我國基礎設施和公共事業項目建設需求的進一步釋放,政府在PPP項目中需要安排的支出責任,即將接近一般公共預算支出比例的10%,留給政府付費類項目的空間將受到限制。我們相信,在PPP模式實施的下一階段,PPP項目將逐漸表現出更多的綜合性。

          在上述預判的情況下,我們認為,只要社會資本可以轉變理念、加強對項目的理解和研究,充分發揮自身的資源整合能力,以更為積極的心態面對,在PPP模式的下半程,社會資本一定可以搶占先機,并以此獲得更多的項目機會,拓展更大的發展空間。


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